環(huán)保應(yīng)該更多地采用市場(chǎng)化的手段

     最近兩年，中國的環(huán)保工作取得了很大的進(jìn)展。通過環(huán)保督查巡視制度，以及加強(qiáng)對(duì)于環(huán)境污染的懲治力度，環(huán)境質(zhì)量有了很大的改善。但是，在看到成績的同時(shí)，也不能否認(rèn)環(huán)保政策的執(zhí)行中存在著一些負(fù)面影響。

     環(huán)保督查通過回頭看、公開曝光、約談?wù)块T負(fù)責(zé)人、搞城市環(huán)境質(zhì)量排名等方式，給了地方政府很大的壓力。這也使地方政府開始下重手整治環(huán)境。但在這過程中，也存在手段粗糙、過分依賴行政手段、搞一刀切等問題。比如，河北和山西的部分地區(qū)，為了擺脫環(huán)保排名靠后的現(xiàn)狀，紛紛對(duì)鋼鐵、水泥、焦炭等行業(yè)進(jìn)行限產(chǎn)、限電等方式，同時(shí)制定了產(chǎn)能退出目標(biāo)。部分地區(qū)甚至提出了“以鋼定焦”的產(chǎn)能限制措施。通過行政手段，短時(shí)間內(nèi)的確見效比較快，但也會(huì)給國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來負(fù)面影響。

   一方面，目前國際貿(mào)易形勢(shì)惡化，中國經(jīng)濟(jì)又處于去杠桿的階段，企業(yè)面臨的總需求不足，同時(shí)融資成本又高企。此時(shí)推升上游原材料成本，會(huì)使得中下游企業(yè)經(jīng)營更加困難，并加快產(chǎn)業(yè)向外轉(zhuǎn)移的速度。另一方面，表面上看由于價(jià)格上漲的幅度高于產(chǎn)量減少的幅度，部分地方政府和企業(yè)的短期收入上升了。但是在全球化分工的今天，供給的來源是多元化的。目前高耗能產(chǎn)業(yè)向東南亞和獨(dú)聯(lián)體國家轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)就很明顯。不能回避的是，西北地區(qū)發(fā)展高耗能產(chǎn)業(yè)是有資源和產(chǎn)業(yè)鏈的比較優(yōu)勢(shì)的。

    當(dāng)然，并不是說環(huán)保不重要。只不過在制定和執(zhí)行環(huán)保政策的時(shí)候，應(yīng)該更多地采用市場(chǎng)化的手段。政府應(yīng)該明確自己能夠做什么，做不好什么。在制定目標(biāo)時(shí)，也應(yīng)尊重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本規(guī)律。環(huán)保的代價(jià)是推高成本，但是考慮到環(huán)保本身具有正外部性，力度合適的環(huán)保政策是有益的。但是，采取限產(chǎn)、控制產(chǎn)能等模式，則會(huì)給經(jīng)濟(jì)帶來比較大的負(fù)面影響，甚至可能是向計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的倒退?，F(xiàn)實(shí)中，存在著更加合適的環(huán)保制度，比如征收資源稅、環(huán)境稅，拍賣可交易的排污許可證等。在這些制度下，企業(yè)會(huì)更有動(dòng)力進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，在不影響生產(chǎn)的情況下，減少排放量。同時(shí)，需要認(rèn)識(shí)到污染不是一天造成的，治理污染也是一個(gè)長期的過程。

    因此，在制定環(huán)保政策的時(shí)候，應(yīng)該給予企業(yè)充分的時(shí)間進(jìn)行調(diào)整。需要認(rèn)識(shí)到，中國目前仍然是一個(gè)發(fā)展中國家，與發(fā)達(dá)國家還存在很多的差距。工業(yè)化是后發(fā)國家實(shí)現(xiàn)趕超所不得不走的一步，因此在制定環(huán)境政策的時(shí)候，也應(yīng)該與當(dāng)前的發(fā)展水平相適應(yīng)。雖然中國目前要進(jìn)行增長的新舊動(dòng)能的切換，但這并不意味著舊的產(chǎn)業(yè)就要停止發(fā)展。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律上看，產(chǎn)業(yè)升級(jí)并不是不要舊的產(chǎn)業(yè)，中國是一個(gè)大國，單單靠發(fā)展新經(jīng)濟(jì)沒有辦法解決就業(yè)問題，跨越式產(chǎn)業(yè)調(diào)整需要時(shí)間。更為現(xiàn)實(shí)的情況是新經(jīng)濟(jì)的增長動(dòng)能快一些，傳統(tǒng)的行業(yè)則在滿足國民經(jīng)濟(jì)需求的前提下，發(fā)展得相對(duì)慢一點(diǎn)。

基于目前環(huán)保方面存在的問題，具體政策建議如下：

第一，政府應(yīng)盡可能避免間歇性限產(chǎn)、強(qiáng)制退出產(chǎn)能等方式來施行環(huán)保。而更多地應(yīng)采取罰款、排污費(fèi)、可交易排污許可證、環(huán)境稅等市場(chǎng)化政策手段來控制污染物排放，讓企業(yè)有個(gè)退出調(diào)整的空間和時(shí)間。最近，政府特別叫停環(huán)保一刀切，禁止地方政府相關(guān)部門在環(huán)保執(zhí)法過程中采取盲目和過激行為，以避免對(duì)當(dāng)?shù)厣a(chǎn)和生活造成困擾和利益損害。

第二，應(yīng)停止城市環(huán)境排名，不搞環(huán)保錦標(biāo)賽。在制定環(huán)保政策的時(shí)候，需要考慮到各地區(qū)發(fā)展的歷史路徑以及資源稟賦特點(diǎn)。應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到，環(huán)境治理應(yīng)該與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)。

第三，環(huán)保部門應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能。僅僅依靠運(yùn)動(dòng)式的巡視懲治，其實(shí)也可能是一種懶政的表現(xiàn)。環(huán)保部門應(yīng)建立服務(wù)型政府的觀念，平衡短期和長遠(yuǎn)目標(biāo)，將更多的精力放在如何完善環(huán)境監(jiān)管和處罰機(jī)制，如何幫助企業(yè)提升技術(shù)水平和促進(jìn)環(huán)保技術(shù)的應(yīng)用上。

第四，環(huán)境治理需要制定長效機(jī)制。這個(gè)需要配套政策組合，改善環(huán)境主要依靠收入水平提高、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、資源效率提高、技術(shù)進(jìn)步等，這些影響因素都受能源價(jià)格驅(qū)動(dòng)。通過設(shè)立環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和約束指標(biāo)，以及能源價(jià)格改革來反映環(huán)境和能源資源成本，促使能源結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)創(chuàng)新、提升廢物回收利用率等，從而有效引導(dǎo)對(duì)常規(guī)能源的替代和增強(qiáng)清潔能源技術(shù)的競(jìng)爭(zhēng)力。

第五，現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展帶來的整體環(huán)境污染，很難快速用技術(shù)措施來消除和緩解。因此，除了從供應(yīng)側(cè)進(jìn)行環(huán)境治理，政策上還需要從消費(fèi)側(cè)進(jìn)行引導(dǎo)以改變消費(fèi)方式，改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，推崇節(jié)能減排，真正有效治理環(huán)境。（作者系廈門大學(xué)中國能源政策研究院院長）